摘要

8月13日，辛里奇基金會貿易政策主管黛博拉·埃爾姆斯發表文章《特朗普如何塑造21世紀美國貿易政策》。文章指出，特朗普第一個任期以貿易為主導，主要是將美國的國家和安全利益置于前沿和中心位置，將貿易作為美國外交和戰略政策的武器，但現在已“根植”在華盛頓兩黨、兩院和長期政策制定中。因此，在評估美國貿易和經濟政策制定方式的急劇轉變時，有五點轉變值得注意，其始于特朗普政府時期，并在拜登政府時期延續。

正文

 隨著即將到來的美國總統選舉的民調結果愈發緊張，貿易觀察人士正密切關注唐納德·特朗普總統第一任期的經驗教訓以及他重返白宮的計劃。特朗普代表著與過去美國貿易政策做法的徹底決裂，但他對國內普遍情緒的利用程度足夠深，以至于他的許多政策在拜登總統任期內得以延續，而且無論誰入主白宮，他的政策似乎都將繼續下去。

貿易和經濟是特朗普議程的核心。多年來，他對許多其他議題的立場發生了變化，但他始終專注于貿易。這是他擔任總統之前就存在的一個目標。1987年，他在《紐約時報》上刊登了一整頁廣告，抗議當時他認為不公平的貿易行為，尤其是日本的貿易行為，他認為這種行為削弱了美國。這已經預示了他后來擔任總統時將采取的提高關稅的舉措。

特朗普就任總統后，貿易政策成為“特朗普政策指南針的四個要點”之一。事實證明，這一貿易指南針非常耐用，他和他的團隊對美國政策做出的許多改變在他離開白宮后仍然有效。特朗普政府為重新定位美國長期政策制定而采取的立場現在似乎已“根植”在華盛頓的決策中。

在評估美國貿易和經濟政策制定方式的急劇轉變時，有幾點值得注意，這種轉變始于特朗普時期，并在拜登時期基本延續。這些包括

1.推動白宮和行政部門的貿易政策；

2.重新使用單邊貿易工具；

3.重新制定貿易政策以適應經濟戰；

4.與經濟盟友的關系發生變化；

5.貿易利益與國家安全利益相混淆；

6.全球貿易體系多邊規則制定削弱。

特朗普在實施貿易議程方面之所以有效，得益于美國政治制度的特殊性。盡管美國憲法明確賦予國會管理稅收（以及關稅）的權力，但美國總統和行政部門在貿易和經濟問題上仍有很大的回旋余地。自2017年1月，特朗普上任第一天單方面宣布退出跨太平洋伙伴關系協定（TPP）以來，美國貿易政策在很大程度上是由白宮推動的，國會對此沒有施加太大壓力。

在拜登政府的領導下，貿易政策繼續由行政部門制定。拜登和特朗普一樣，繞過國會就貿易和經濟問題發布了一系列行政命令。他進一步將貿易政策制定權集中在白宮，而美國貿易代表辦公室（USTR）的作用則大大受限。美國商務部在印太經濟繁榮框架（IPEF）中發揮了核心作用，該框架要求調整美國國內政策流程，以允許美國商務部參與國際談判。

其次，特朗普選擇了里根政府的貿易律師兼高級貿易官員羅伯特·萊特希澤擔任美國貿易代表，萊特希澤對美國政治和政策制定體系有著豐富的知識和經驗。萊特希澤與彼得·納瓦羅和威爾伯·羅斯等其他顧問一起制定了許多美國法規和政策，這些法規和政策在很大程度上已經擱置了數年甚至數十年。萊特希澤被任命為美國貿易代表后，得以重啟國內工具，例如有關不公平貿易行為的第301條款或有關國家安全的第232條款。

同樣，拜登政府繼續使用了許多這些具體的工具。對鋼鐵和鋁征收的232條款關稅仍然有效，對中國產品的301條款關稅也是如此。拜登于2024年7月20日通過公告宣布了新的鋼鐵232條款申請。2024年8月，還對一組新的中國產品征收了301條款關稅。

特朗普最初貿易議程的第三個重要領域是對貿易政策目的的重大重新評估。301條款或232條款等工具被用來實現其目標，其根源在于美國正在經歷一場經濟戰。特朗普的論點被萊特希澤巧妙運用和實施，他認為過去的做法尤其是貿易協定的使用以及他們認為過去政府未能妥善執行這些協定的做法，加速了美國的衰落。

雖然拜登執政期間大部分政策調整都得以實施，但特朗普的一項關鍵指標被取消了。特朗普將雙邊貿易逆差的規模視為衡量美國是否從貿易中獲益的標準。與美國存在大量商品貿易逆差的國家被認為采用了不恰當的貿易做法。

圖1和圖2顯示，盡管特朗普重新調整貿易政策并重點關注雙邊貿易逆差，但除非疫情扭曲趨勢，否則美國貿易流并沒有持續響應特朗普政府的政策。

特朗普對貿易政策的調整包括改變與合作伙伴和盟友的關系。特朗普在與外國政府，包括關鍵人物打交道時被稱為交易型。

特朗普對貿易和經濟領域長期存在的聯盟和伙伴關系表現出的普遍漠視也意味著，他的大部分努力都是單方面的，而不是通過建立志同道合的合作伙伴聯盟來實現的。美國單方面裁定不公平貿易行為的301條款就是一個很好的例子。在特朗普執政之前的幾十年里，301條款一直存在，但美國政府并未使用，因為它被多邊主義取代，成為應對貿易挑戰的更強大、更持久的解決方案。

特朗普和301條款復活的策劃者萊特希澤則沒有這樣的顧慮。301條款被用來作為對中國進口產品分四批提高關稅的理由，自2018年3月開始。多種產品的關稅最高上漲了25%。

2018年1月，美國對中國商品的平均關稅為3.1%。兩年內，平均關稅躍升至21%，隨后在與中國達成第一階段雙邊協議后，于2020年3月略微下降至19.3%。在同一時期，中國將對美國進口商品征收的原8%關稅稅率上調至21.8%，最終穩定在21.3%。拜登執政期間，關稅作為“合法化”貿易政策工具的復興仍在繼續。

特朗普執政時期政策的第五個變化是將國家安全與經濟融合在一起。現代全球貿易體系是在第二次世界大戰后建立的，在戰爭和沖突時期一直有管理貿易的例外規定。然而，特朗普將國家安全與貿易的融合推向了全新的高度。出口管制、經濟制裁、投資篩查，以及以國家安全為由采取貿易行動的做法激增。拜登繼續推行類似的政策。

最后，盡管歷屆美國總統都利用多邊貿易體系，尤其是世界貿易組織（WTO），來管理全球經濟關系，但特朗普卻對這種努力持悲觀態度。他的團隊特別關注WTO的爭端解決機制，擴大并鞏固了奧巴馬政府時期對這個全球貿易機構日益增長的反感。奧巴馬政府指責WTO越權，開始阻撓上訴機構的繼任者任命。特朗普加速了封鎖，導致WTO崩潰。

盡管拜登表現出更愿意與其他國家合作的意愿，但他的團隊仍在繼續阻礙重振或改革世貿組織爭端解決程序的努力。美國曾支持在2017年利用多邊解決方案在世貿組織的關鍵利益領域取得進展，但此后一直拒絕支持在電子商務和投資便利化等議題上取得成果。

特朗普的許多行動被視為與美國過去的做法截然不同。他的競選口號“讓美國再次偉大”或許最好地體現在他的貿易政策議程中，該議程將美國的國家和安全利益置于前沿和中心位置，并將進入美國國內經濟作為實現一系列更廣泛目標的工具。盡管許多人曾預計拜登將恢復更“正常”的政策，即在多邊環境中與外國協同合作，但拜登樂于保留一套更強硬和單邊的貿易政策，甚至在某些情況下擴大這些政策。特朗普不同尋常的貿易指南針重新設定了美國的貿易政策，而且已經比預期的更加持久。