近年來，我國著力推進四大世界級機場群建設(shè)，陸續(xù)印發(fā)《推進京津冀民航協(xié)同發(fā)展實施意見》《長江三角洲地區(qū)民航協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》《支持粵港澳大灣區(qū)民航協(xié)同發(fā)展的實施意見》《加快成渝世界級機場群建設(shè)的指導(dǎo)意見》等。

在各項有利政策措施的推動下，世界級機場群業(yè)務(wù)量規(guī)模持續(xù)上升，四大機場群旅客吞吐量、貨郵吞吐量占全國總量分別達到49.6%和71.2%。

長三角機場群共有24個運輸機場，長三角機場的旅客吞吐量、貨郵吞吐量在全國占比分別達到19.1%和33.7%，在全國四大機場群中排名第一?；浉郯拇鬄硡^(qū)共有香港、澳門、廣州、深圳、珠海、惠州、佛山7個運輸機場，灣區(qū)內(nèi)機場密度大，每萬平方公里擁有1.25個機場，遠高于國內(nèi)國際其他地區(qū)機場群，客貨吞吐量分別占全國的10.4%和21.8%。京津冀地區(qū)現(xiàn)有北京首都、大興、天津、石家莊、邯鄲、唐山、秦皇島、張家口、承德9個運輸機場。京津冀地區(qū)機場密度已達每十萬平方公里4.16個，客貨吞吐量分別占全國的9.8%和9.2%。成渝地區(qū)現(xiàn)有11個運輸機場，是我國西部地區(qū)旅客業(yè)務(wù)量最集中的區(qū)域。成渝地區(qū)以4%的全國機場數(shù)量占比，集聚了全國10.3%的旅客吞吐量和7%的貨郵吞吐量。

總體來看，世界級機場群內(nèi)的以樞紐機場為代表的的各機場設(shè)施保障能力、航線網(wǎng)絡(luò)覆蓋面、綜合交通換乘銜接等高質(zhì)量發(fā)展指標明顯提高，大眾化的航空市場基本形成，世界級機場群已成為推動我國民航高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵力量。

黨的二十大報告提出“構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系”。機場群是民航基礎(chǔ)設(shè)施的核心組成部分，對促進國內(nèi)國外雙循環(huán)、構(gòu)建多式聯(lián)運樞紐、打造現(xiàn)代綜合交通和物流體系具有重要作用。較傳統(tǒng)意義上的基礎(chǔ)設(shè)施而言，現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施對機場發(fā)展提出了更高要求，世界級機場群需要在實現(xiàn)普惠服務(wù)的同時，提高集疏運效率，完善航班航線，增強以機場為核心的綜合交通樞紐發(fā)展能級，做好旅客到發(fā)和貨物流轉(zhuǎn)的有力保障。

根據(jù)國際航空運輸協(xié)會數(shù)據(jù)，受新冠疫情影響，全球航空運輸業(yè)在2020年~2022年凈虧損1830億美元。2023年以來，全球航空運輸業(yè)加快復(fù)蘇，預(yù)計可實現(xiàn)利潤98億美元。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，我國國內(nèi)航班頻次和旅客運輸量達到2019年的90%，暑期和節(jié)假日旅客運輸量超過2019年同期水平，發(fā)展勢頭較好；但我國國際航班量仍不足2019年的50%，國際到發(fā)和中轉(zhuǎn)旅客運輸量較低，從國外航點看，亞洲地區(qū)恢復(fù)程度相對較高，歐美航線恢復(fù)滯后，對世界級機場群培育和發(fā)展形成較大制約。

從現(xiàn)有航班分布看，國際航班主要在大型國際樞紐機場集中，非樞紐機場國際航班較2019年顯著減少。具體到機場看，國際航班運力主要集中于北京首都、上海浦東和廣州白云三大機場，占國際航班總量約46%，占歐美航班總量的72%。除北上廣機場外，其他機場國際航線主要是日韓、東南亞等短途旅游熱門航線，僅有極少洲際航線，難以對構(gòu)建國際航空樞紐為核心、區(qū)域航空樞紐為骨干、支線機場為基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)合理、分工明確的世界級機場群形成有力支撐。

近年來，四大世界級機場群在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和綜合交通體系構(gòu)建發(fā)揮越來越重要的作用，按照國家和民航局相關(guān)要求，世界級機場群內(nèi)各大型機場均規(guī)劃有城市軌道交通和鐵路引入機場，推動構(gòu)建以機場為核心的綜合交通樞紐。但從實際情況看，多地樞紐機場軌道交通組織與機場實際需求不匹配，導(dǎo)致班線頻次不充足、運行時刻不理想、經(jīng)停站點不便捷等情況較為普遍，旅客乘坐意愿不高。同時，在樞紐機場規(guī)劃建設(shè)過程中，軌道交通建設(shè)滯后或過于超前的問題日益嚴重，甚至出現(xiàn)機場建設(shè)方案尚未穩(wěn)定，軌道交通已進場開工，直接導(dǎo)致軌道交通倒逼機場加快建設(shè)或機場過度預(yù)留空間的兩難境地。

我國世界級機場群均規(guī)劃有以國際航空樞紐、區(qū)域航空樞紐為核心的“多核引領(lǐng)、多點支撐、體系完備、全域協(xié)同”機場體系，以期實現(xiàn)機場群高質(zhì)量發(fā)展。但從機場權(quán)屬看，機場群內(nèi)各機場產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)限歸屬復(fù)雜，通常既有省級機場集團運營，也有所在城市政府組建公司直接管理，還存在托管經(jīng)營的情況，例如粵港澳大灣區(qū)的5個樞紐級機場分屬4個不同主體管理。因此，機場群在實際運營中仍然各自為政、各管一攤，存在發(fā)展方向重疊、規(guī)劃功能類似的情況，設(shè)施重復(fù)建設(shè)、惡性市場競爭、空域使用緊張等問題日益增多，難以實現(xiàn)協(xié)同高效發(fā)展。

較我國其他地區(qū)的機場而言，世界級機場群內(nèi)機場密集、飛行流量大，空域和地面資源緊張，持續(xù)發(fā)展難度較大。從空域資源看，機場群區(qū)域內(nèi)航空器運行已面臨航路航線擁擠、空域容量飽和等問題，旅客出行準點率和服務(wù)滿意度難以保證，特別是在持續(xù)推進完善機場群區(qū)域內(nèi)機場規(guī)劃建設(shè)的基礎(chǔ)上，空域已成為制約現(xiàn)有及規(guī)劃建設(shè)的機場運行效能最主要因素之一。從地面資源看，機場群均位于經(jīng)濟社會發(fā)展較好的地區(qū)，城鎮(zhèn)化進程較快，用地條件緊張，改擴建現(xiàn)有機場和新建機場均面臨征地拆遷、生態(tài)保護、城市規(guī)劃等無法避免的矛盾和沖突，導(dǎo)致機場建設(shè)推進困難，資金成本居高不下。

交通領(lǐng)域系統(tǒng)性金融風(fēng)險主要是資金能否保障機場建設(shè)和運行。雖然世界級機場群均位于經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，但大型機場建設(shè)和日常運行需要大量資金，對地方政府和機場運營單位仍然造成一定財務(wù)壓力。同時，部分機場為節(jié)省自有資金，采用多種渠道的融資模式開展大規(guī)模建設(shè)，隱性債務(wù)風(fēng)險逐漸顯現(xiàn)，還本付息日益艱難，完成機場建設(shè)工程和維持機場日常運行對地方政府的資金占用已成為新的財政負擔(dān)。

一是打造高品質(zhì)國際中轉(zhuǎn)服務(wù)。為服務(wù)我國對外開放的基本國策，機場群持續(xù)完善旅客中轉(zhuǎn)流程，提升旅客服務(wù)品質(zhì)，針對個性化需求和城市特點提供多樣化服務(wù)，爭取主管部門和聯(lián)檢單位全面支持，推廣72小時過境免簽政策，打造中轉(zhuǎn)品牌，增強對境外中轉(zhuǎn)旅客的吸引力。二是加快優(yōu)化國際航班安排。為構(gòu)建全球化的航線網(wǎng)絡(luò)，主管部門、機場公司、航空公司應(yīng)形成合力，增強樞紐航班網(wǎng)絡(luò)廣度和厚度，引進國外航空公司運力和時刻資源，支持各航司、各樞紐開展聯(lián)運協(xié)作，共同打造高質(zhì)量航班波，提高樞紐競爭力。

一是加快推進發(fā)展協(xié)同。行業(yè)主管部門應(yīng)統(tǒng)籌建立高級別的協(xié)同發(fā)展指導(dǎo)平臺和協(xié)商工作機制，重點針對當(dāng)前各機場群內(nèi)溝通協(xié)調(diào)不暢、內(nèi)耗競爭嚴重等問題，打破機場管理權(quán)屬壁壘，創(chuàng)新管理體制與機制，按照“錯位發(fā)展、適度競爭”的原則，在機場規(guī)劃、航線拓展、空域協(xié)調(diào)等方面實現(xiàn)全面協(xié)同。加強航線補貼規(guī)范化指導(dǎo)，避免為吸引航司入駐爭相提高航線補貼的惡性競爭，發(fā)揮好市場需求對航線航班資源配置的決定性作用，提高資金效益和航線市場運營效果，保障航空市場有序發(fā)展。二是探索研究資本合作。參照荷蘭史基浦機場和法國巴黎機場交叉控股經(jīng)驗，研究交叉控股、共享收益的資本合作新模式，構(gòu)建利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的深度戰(zhàn)略合作關(guān)系，通過管理層交叉任職等方式，增強合作基礎(chǔ)，降低溝通協(xié)調(diào)成本，實現(xiàn)共商共贏下的機場群高質(zhì)量發(fā)展。

一是完善互聯(lián)互通產(chǎn)品設(shè)計。以樞紐機場為核心構(gòu)建綜合交通樞紐為發(fā)展理念，以提高旅客服務(wù)質(zhì)量為核心目標，完善民航中轉(zhuǎn)、空鐵聯(lián)運、空陸聯(lián)運等多種交通方式綜合交通服務(wù)模式，實現(xiàn)中轉(zhuǎn)換乘站場集中式布局、便捷式流線設(shè)計。鼓勵并推動航空公司會同鐵路運營單位研究制定高性價比的空鐵聯(lián)運產(chǎn)品，加強航班時刻與鐵路運行時刻的銜接，降低旅客換乘難度和顧慮，給予旅客更大的出行選擇和出行便利。二是建成軌道上的機場群?？紤]到世界級機場群所在地區(qū)鐵路和城市軌道交通路網(wǎng)密集，應(yīng)重點分析軌道交通在線路規(guī)劃、車次頻率、運行時刻、經(jīng)停站點等方面滿足旅客需求的可行性，加強機場和軌道交通共同謀劃、共同建設(shè)，進而推進機場與軌道交通、機場與機場的一體化銜接，建成軌道上的機場群，提升機場對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的服務(wù)能力。

較其他交通方式而言，機場發(fā)展需要空域資源和地面資源共同保障。一是提高空域資源總量和使用效率。從空域資源來看，行業(yè)主管部門應(yīng)在充分考慮機場群現(xiàn)有及未來飛行流量的基礎(chǔ)上超前研判航路航線潛在堵點，協(xié)調(diào)空域主管部門提前謀劃拓寬干線航路，調(diào)整航線劃設(shè)，進一步釋放空域，提高空域運行效率。二是做好地面資源占用與城市發(fā)展協(xié)調(diào)。從地面資源看，地方政府應(yīng)更加重視機場發(fā)展對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的帶動作用，更大力度支持機場建設(shè)所需的征地拆遷工作，避免出現(xiàn)征地費用居高不下、拆遷工作難以推進等問題，同時做好機場和城市之間的發(fā)展空間協(xié)調(diào)、噪聲影響處理等工作，保障機場群與城市群共同發(fā)展。

防范化解民航資金保障風(fēng)險，應(yīng)在“十四五”后期進一步開展有針對性對策研究。一是用好中央專項資金支持政策，抓好機場提質(zhì)增效工作，做好既有資產(chǎn)盤活，嚴格資金利用效益評估，提高可持續(xù)發(fā)展能力。二是關(guān)注機場群內(nèi)不同地區(qū)機場面臨的資金風(fēng)險差異，開展存量債務(wù)化解對策研究，加強分類指導(dǎo)、分類施策，做好風(fēng)險防控制度性安排，切實防范化解債務(wù)風(fēng)險。三是對尚未啟動的建設(shè)項目，應(yīng)加強債務(wù)風(fēng)險評估，明確效益效能，確保違規(guī)舉債零增長。